Рашэнне Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь
27 снежня 2016 г. № Р-1079/2016
Аб адпаведнасці Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь Закона Рэспублікі Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур»

Канстытуцыйны Суд Рэспублікі Беларусь у складзе старшынствуючага – Старшыні Канстытуцыйнага Суда Міклашевіча П.П., намесніка Старшыні Сяргеевай В.Г., суддзяў Бойкі Т.С., Варановіча Т.В., Данілюка С.Я., Карповіч Н.А., Козыравай Л.Р., Падгрушы В.В., Рабцава Л.М., Цікавенкі А.Г., Чыгрынава С.П.

 

на падставе часткі першай артыкула 116 Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь, абзаца другога часткі трэцяй артыкула 22 Кодэкса Рэспублікі Беларусь аб судаўладкаванні і статусе суддзяў, артыкула 98 і часткі першай артыкула 101 Закона Рэспублікі Беларусь «О конституционном судопроизводстве»

 

разгледзеў у адкрытым судовым пасяджэнні ў парадку абавязковага папярэдняга кантролю канстытуцыйнасць Закона Рэспублікі Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур».

 

Заслухаўшы суддзю-дакладчыка Сяргееву В.Г., прааналізаваўшы палажэнні Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь (далей – Канстытуцыя), Закона Рэспублікі Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» і іншых заканадаўчых актаў Рэспублікі Беларусь, Канстытуцыйны Суд Рэспублікі Беларусь устанавіў:

 

Закон Рэспублікі Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» (далей – Закон) прыняты Палатай прадстаўнікоў Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь 16 снежня 2016 г., адобраны Саветам Рэспублікі Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь 21 снежня 2016 г. і прадстаўлены Прэзідэнту Рэспублікі Беларусь на подпіс.

 

Законам (артыкул 1) уносяцца дапаўненні і змяненні ў Закон Рэспублікі Беларусь «Об основах административных процедур», выкліканыя неабходнасцю ўдасканальвання прававога рэгулявання адносін, якія датычацца ажыццяўлення адміністрацыйных працэдур.

 

1. Пры праверцы канстытуцыйнасці Закона Канстытуцыйны Суд улічвае, што па выніках ажыццяўлення абавязковага папярэдняга кантролю канстытуцыйнасці Закон «Об основах административных процедур» (далей – Закон аб асновах адміністрацыйных працэдур), законы, якімі ў яго ўносіліся змяненні і дапаўненні, накіраваныя на ўдакладненне прававога рэгулявання адносін па ажыццяўленні адміністрацыйных працэдур, рашэннямі Канстытуцыйнага Суда ад 17 кастрычніка 2008 г. № Р-272/2008, ад 28 снежня 2009 г. № Р-427/2009 і ад 5 ліпеня 2012 г. № Р-741/2012 прызнаны адпаведнымі Канстытуцыі і заснаванымі на нормах Канстытуцыі, якімі чалавек, яго правы, свабоды і гарантыі іх рэалізацыі аб’яўлены найвышэйшай каштоўнасцю і мэтай грамадства і дзяржавы, а забеспячэнне правоў і свабод грамадзян Рэспублікі Беларусь – найвышэйшай мэтай дзяржавы (частка першая артыкула 2 і частка першая артыкула 21); вызначаны абавязак дзяржавы прымаць усе даступныя ёй меры дзеля стварэння ўнутранага парадку, неабходнага для поўнага ажыццяўлення правоў і свабод грамадзян Рэспублікі Беларусь, прадугледжаных Канстытуцыяй, а таксама абавязак дзяржаўных органаў, службовых і іншых асоб, якім даверана выкананне дзяржаўных функцый, у межах сваёй кампетэнцыі прымаць неабходныя меры для ажыццяўлення і абароны правоў і свабод асобы; іх адказнасць за дзеянні, якія парушаюць правы і свабоды асобы (артыкул 59); замацаваны ўстанаўленне ў Рэспубліцы Беларусь прынцыпу вяршэнства правы і абавязак дзяржавы, усіх яе органаў, службовых асоб дзейнічаць у межах Канстытуцыі і прынятых у адпаведнасці з ёю актаў заканадаўства (часткі першая і другая артыкула 7).

 

Канстытуцыйны Суд, ацэньваючы нормы Закона, мяркуе, што, устанаўліваючы прававое рэгуляванне, заканадавец зыходзіць з прыведзеных і іншых канстытуцыйных прынцыпаў і норм, якія прадвызначаюць неабходнасць стварэння належных механізмаў рэалізацыі гарантаваных Канстытуцыяй правоў, свабод і законных інтарэсаў грамадзян і юрыдычных асоб пры ажыццяўленні адміністрацыйных працэдур, павышэння празрыстасці і эфектыўнасці функцыянавання дзяржаўных і іншых упаўнаважаных органаў пры звароце да іх  грамадзян і юрыдычных асоб за ажыццяўленнем адміністрацыйных працэдур, а таксама поўнага і канкрэтнага рэгулявання важнейшых грамадскіх адносін.

 

Прызначэнне адміністрацыйных працэдур заключаецца ў апасродкаванні сувязей паміж дзяржаўнымі органамі, іншымі ўпаўнаважанымі органамі і грамадзянамі і юрыдычнымі асобамі па рэалізацыі іх правоў, свабод, законных інтарэсаў і абавязкаў, у тым ліку прадугледжаных Канстытуцыяй, у прыватнасці права ўласнасці (артыкул 44), правоў на ажыццяўленне гаспадарчай і іншай дзейнасці (артыкул 13), інфармацыю (артыкул 34), сацыяльнае забеспячэнне (артыкул 47), жыллё (артыкул 48), удзел у культурным жыцці (артыкул 51) і інш.

 

Заканадаўчае рэгуляванне ў сферы адміністрацыйных працэдур прызначана вызначыць дакладныя рамкі правамерных паводзін удзельнікаў разглядаемых праваадносін, знізіць ступень меркавання публічнай улады пры прыняцці адміністрацыйных рашэнняў, забяспечыць максімальны ўлік інтарэсаў грамадзян і юрыдычных асоб, якія звярнуліся за ажыццяўленнем адміністрацыйнай працэдуры; накіравана на далейшае развіццё дэмакратычнай прававой дзяржавы, выключэнне праяўленняў бюракратызму і карупцыі, устараненне залішніх адміністрацыйных бар’ераў і тым самым на забеспячэнне і абарону правоў, свабод і законных інтарэсаў зацікаўленых асоб, павышэнне эфектыўнасці дзейнасці органаў публічнай улады.

 

Так, устанаўленне ў выкладзеных Законам (пункты 15, 21, 24 і 25 артыкула 1) у новай рэдакцыі артыкулах 14, 27, 32 Закона аб асновах адміністрацыйных працэдур і артыкуле 341, якім дапаўняецца дадзены Закон, магчымасці ўчынення шэрагу дзеянняў у электроннай форме праз адзіны партал электронных паслуг уяўляе сабой адну з мер па далейшым укараненні ў рэспубліцы электроннага ўрада, якое мае на ўвазе павышэнне эфектыўнасці і аператыўнасці парадку ажыццяўлення адміністрацыйных працэдур, устараненне залішніх адміністрацыйных бар’ераў пры звароце грамадзян і юрыдычных асоб у дзяржаўныя і іншыя ўпаўнаважаныя органы, спрашчэнне іх узаемадзеяння, стварэнне ў выніку спрыяльных умоў для вырашэння надзённых жыццёвых праблем грамадзян і ажыццяўлення гаспадарчай і іншай дзейнасці. Заканадавец вызначае, што такі партал з’яўляецца адзіным пунктам падачы (адклікання) заяў аб ажыццяўленні адміністрацыйных працэдур, атрымання адміністрацыйных рашэнняў (паведамленняў аб прынятых адміністрацыйных рашэннях) і падачы (адклікання) адміністрацыйных скарг у электроннай форме (абзац сёмы пункта 1 артыкула 1 Закона).

 

На аптымізацыю работы па прыёме заяў зацікаўленых асоб і павышэнне эфектыўнасці работы ўпаўнаважаных органаў, што ўдзельнічаюць у ажыццяўленні адміністрацыйных працэдур, накіраваны таксама нормы артыкула 1 Закона, якія прадугледжваюць дэлегаванне паўнамоцтваў упаўнаважаных органаў па прыняцці адміністрацыйных рашэнняў аб адмове ў прыняцці заяў зацікаўленых асоб іншым арганізацыям (пункт 5); замацоўваюць стварэнне ў мясцовых выканаўчых і распарадчых органах базавага тэрытарыяльнага ўзроўню, а таксама ў адміністрацыях раёнаў у гарадах службы «адно акно» у мэтах забеспячэння прыёму заяў зацікаўленых асоб у адным месцы (пункт 6).

 

Закон (пункты 11 і 25 артыкула 1), вызначаючы права асобы, якая падала адміністрацыйную скаргу, на яе адкліканне, у мэтах рэалізацыі канстытуцыйнай нормы аб праве, а не абавязку кожнага абараняць свае правы і законныя інтарэсы (артыкул 22 Канстытуцыі) прадастаўляе зацікаўленым і трэцім асобам рэальны механізм, які забяспечвае магчымасць па ўласным меркаванні, у тым ліку з улікам акалічнасцей, якія змяніліся, прымаць рашэнне аб давядзенні пачатай працэдуры абскарджання да канца, што адпавядае сацыяльнаму характару беларускай дзяржавы (частка першая артыкула 1 Канстытуцыі). У сувязі з гэтым змяншаецца і адміністрацыйная нагрузка на органы, якія разглядаюць адміністрацыйныя скаргі.

 

Пунктам 6 артыкула 14, пунктам 3 артыкула 15, пунктамі 1 і 2 артыкула 17, пунктам 1 артыкула 18, пунктам 2 артыкула 26, пунктам 1 артыкула 27, пунктам 3 артыкула 32 і пунктам 1 артыкула 341 Закона аб асновах адміністрацыйных працэдур, выкладаемымі ў рэдакцыі Закона, рэгламентуецца парадак работы з заявамі зацікаўленых асоб, іх адміністрацыйнымі скаргамі і адміністрацыйнымі рашэннямі ўпаўнаважаных органаў, пададзенымі (прынятымі) у электроннай форме.

 

Магчымасць рэалізацыі звароту за ажыццяўленнем адміністрацыйнай працэдуры ў электроннай форме і прымянення такой формы ў працэсе ажыццяўлення адміністрацыйнай працэдуры адпавядае міжнародным падыходам ў адносінах да развіцця электроннага кіравання. Выкарыстанне інфармацыйных і камунікацыйных тэхналогій разглядаецца міжнароднай практыкай, у прыватнасці Рэкамендацыяй Камітэта міністраў Савета Еўропы ад 15 снежня 2004 года Rec (2004) 15 «Об электронном управлении», у якасці сродку павелічэння эфектыўнасці дэмакратычных працэсаў; стварэння фундамента для супрацоўніцтва паміж дзяржаўнымі органамі, прыватным сектарам і іншымі арганізацыямі грамадзянскай супольнасці; павелічэння ўдзелу, ініцыятыў і ўцягнутасці грамадзян у нацыянальным, рэгіянальным і мясцовым грамадскім жыцці; павелічэння празрыстасці дэмакратычнага працэсу прыняцця рашэнняў і падсправаздачнасці дэмакратычных устаноў; павышэння спагадлівасці дзяржаўных органаў; стымулявання грамадскіх дэбатаў і назірання за працэсам прыняцця рашэнняў. 

 

2. Закон аб асновах адміністрацыйных працэдур дапаўняецца палажэннямі, якія прадугледжваюць пашырэнне ліку ўдзельнікаў адміністрацыйнай працэдуры трэцімі асобамі і замацоўваюць іх правы і абавязкі (абзац трэці пункта 1 і пункт 13 артыкула 1 Закона). Згодна з пунктам 31 артыкула 1 Закона аб асновах адміністрацыйных працэдур у рэдакцыі Закона трэцяя асоба – гэта грамадзянін або юрыдычная асоба, акрамя зацікаўленай асобы, удзел якіх у ажыццяўленні адміністрацыйнай працэдуры прадугледжаны актамі заканадаўства і чые правы і (або) абавязкі закранаюцца адміністрацыйным рашэннем.

 

Па меркаванні Канстытуцыйнага Суда, аднясенне Законам да ліку ўдзельнікаў адміністрацыйных працэдур трэціх асоб, чые правы і (або) абавязкі ў сілу заканадаўства закранаюцца  пры ажыццяўленні адміністрацыйнай працэдуры, адпавядае канстытуцыйным нормам аб прыярытэце асобы і забеспячэнні яе правоў і свабод, роўнасці ўсіх перад законам і аб абавязку дзяржавы прымаць усе даступныя ёй меры для ажыццяўлення і абароны гэтых правоў і свабод (артыкулы 21, 22 і 59 Канстытуцыі), накіравана на стварэнне гарантый забеспячэння і абароны правоў, свабод і законных інтарэсаў грамадзян і юрыдычных асоб. Вызначэнне Законам новага ўдзельніка адміністрацыйнай працэдуры – трэцяй асобы мае на мэце легалізаваць прававое становішча такіх асоб, прадаставіць ім прававыя сродкі абароны правоў і законных інтарэсаў, зменшыць колькасць публічна-прававых канфліктаў, забяспечыць прыняцце справядлівага адміністрацыйнага рашэння.

 

3. Законам пашыраюцца спосабы інфармавання зацікаўленых асоб аб адміністрацыйных працэдурах праз размяшчэнне прадугледжаных Законам аб асновах адміністрацыйных працэдур звестак, якія датычацца ажыццяўлення адміністрацыйных працэдур, на адпаведных старонках афіцыйных сайтаў вышэйстаячых дзяржаўных органаў (вышэйстаячых арганізацый) у глабальнай камп’ютэрнай сетцы Інтэрнэт (абзац трэці пункта 7 артыкула 1).

 

Канстытуцыйны Суд лічыць, што такі заканадаўчы падыход устанаўлівае больш дзейсны механізм рэалізацыі канстытуцыйных палажэнняў аб чалавеку, яго правах, свабодах і гарантыях іх рэалізацыі як найвышэйшай каштоўнасці і мэты грамадства і дзяржавы, а таксама часткі першай артыкула 34 Канстытуцыі, якая гарантуе права грамадзян Рэспублікі Беларусь на атрыманне, захоўванне і распаўсюджванне поўнай, дакладнай і своечасовай інфармацыі аб дзейнасці дзяржаўных органаў. Гэта дазволіць зацікаўленым і іншым асобам атрымаць дадатковы доступ да актуальнай інфармацыі аб адміністрацыйных працэдурах, пашырыць магчымасці своечасовага азнаямлення з неабходнай для іх інфармацыяй, а дзейнасці дзяржаўных органаў і іншых арганізацый, якія ажыццяўляюць адміністрацыйныя працэдуры, – быць адкрытай і даступнай.

 

На рэалізацыю часткі першай артыкула 34 Канстытуцыі накіраваны таксама нормы абзаца чацвёртага пункта 11 артыкула 1 Закона, згодна з якімі зацікаўленыя асобы набываюць права знаёміцца ў тым ліку з дакументамі і (або) звесткамі, атрыманымі ўпаўнаважанымі органамі ад іншых дзяржаўных органаў, іншых арганізацый і неабходнымі для ажыццяўлення адміністрацыйных працэдур, рабіць з іх выпіскі, калі іншае не прадугледжана заканадаўствам аб дзяржаўных сакрэтах, камерцыйнай або іншай ахоўваемай законам тайне.

 

4. У адпаведнасці з пунктам 16 артыкула 1 Закона артыкул 20 Закона аб асновах адміністрацыйных працэдур дапаўняецца пунктам 2, які прадугледжвае, што збор, апрацоўка, захоўванне, выкарыстанне персанальных даных грамадзян пры ажыццяўленні адміністрацыйных працэдур ажыццяўляюцца без іх пісьмовай згоды з выкананнем патрабаванняў, вызначаных заканадаўчымі актамі, па абароне інфармацыі, распаўсюджванне і (або) прадастаўленне якой абмежавана. Са зместу дадзенай нормы вынікае вывад аб абмежаванні канстытуцыйнага права грамадзян, персанальныя даныя якіх выкарыстоўваюцца пры ажыццяўленні адміністрацыйных працэдур, на недатыкальнасць асабістага жыцця (артыкул 28 Канстытуцыі), у тым ліку права асобы па ўласным меркаванні распараджацца такой інфармацыяй, дазваляць або абмяжоўваць доступ да яе, вызначаць парадак і ўмовы доступу ў адпаведнасці з заканадаўчымі актамі (частка першая артыкула 33 Закона Рэспублікі Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации»).

 

Канстытуцыйны Суд адзначае, што артыкул 28 Канстытуцыі дапускае магчымасць умяшання ў асабістае жыццё на законнай падставе. Замацаванне ў Законе нормы аб зборы, апрацоўцы, захоўванні, выкарыстанні персанальных даных грамадзян пры ажыццяўленні адміністрацыйных працэдур адпавядае палажэнням часткі першай артыкула 23 Канстытуцыі, бо пры гэтым выконваюцца патрабаванні аб узроўні нарматыўнага прававога акта і накіраванасці на дасягненне канстытуцыйна значных мэт у інтарэсах абароны правоў і свабод іншых асоб. Разглядаемае абмежаванне пры ўмове забеспячэння абароны персанальных даных ад незаконнага доступу іншых асоб уяўляецца дапушчальным і непразмерным, заснаваным на нормах Канстытуцыі.

 

У пэўнай меры правы і законныя інтарэсы грамадзян і юрыдычных асоб абмяжоўваюцца нормамі часткі другой пункта 3 выкладаемага ў новай рэдакцыі артыкула 15 Закона аб асновах адміністрацыйных працэдур, згодна з якім пры падачы заявы ў электроннай форме зацікаўленая асоба можа ўдзельнічаць у ажыццяўленні адміністрацыйнай працэдуры праз сваіх прадстаўнікоў толькі ў выпадках, прадугледжаных заканадаўчымі актамі. Дадзеныя палажэнні датычацца рэалізацыі канстытуцыйнага права зацікаўленай асобы на юрыдычную дапамогу для ажыццяўлення і абароны правоў і свабод, у тым ліку карыстацца ў любы момант дапамогай сваіх прадстаўнікоў у дзяржаўных органах і ў адносінах са службовымі асобамі і грамадзянамі (частка першая артыкула 62 Канстытуцыі).

 

Па меркаванні Канстытуцыйнага Суда, у такім выпадку не выключаецца асабістая падача заявы зацікаўленай асобай або выкарыстанне пісьмовай або вуснай формы з прыцягненнем прадстаўніка, таму непрыцягненне прадстаўніка не з’яўляецца перашкодай для звароту за ажыццяўленнем адміністрацыйнай працэдуры. Акрамя таго, на сучасным этапе неабходна ўлічваць тэхнічныя магчымасці пацвярджэння паўнамоцтваў прадстаўніка ў электроннай форме, а таксама тое, што прадстаўніцтва ў ажыццяўленні адміністрацыйнай працэдуры не абмяжоўваецца толькі падачай заявы і ўсіх неабходных дакументаў. Згодна з пунктам 3 артыкула 8 Закона аб асновах адміністрацыйных працэдур прадстаўнікі зацікаўленай асобы пры ажыццяўленні адміністрацыйнай працэдуры могуць учыняць дзеянні, права на ажыццяўленне якіх мае зацікаўленая асоба, у межах прадастаўленых паўнамоцтваў, гэта значыць у тым ліку атрымліваць растлумачэнні правоў і абавязкаў, знаёміцца з матэрыяламі, звязанымі з разглядам заяў, рабіць з іх выпіскі, абскарджваць адміністрацыйныя рашэнні і інш. У сувязі з гэтым разглядаемае абмежаванне ў прымяненні да падачы заявы ў электроннай форме, зыходзячы з сэнсу часткі першай артыкула 23 Канстытуцыі, дапушчальнае, не парушае аптымальнага балансу інтарэсаў асобы, грамадства і дзяржавы, адпаведнае такім абараняемым канстытуцыйным каштоўнасцям, як права асоб, у тым ліку зацікаўленых, якія могуць быць закрануты нядобрасумленнымі дзеяннямі асоб, якія падалі ў электроннай форме дакументы для ажыццяўлення адміністрацыйных працэдур, не маючы належна аформленых паўнамоцтваў для прадстаўніцтва.

 

Аналіз норм Закона дазваляе зрабіць вывад аб яго накіраванасці на ўдасканальванне прававога рэгулявання грамадскіх адносін у сферы ажыццяўлення адміністрацыйных працэдур у мэтах найбольш поўнага забеспячэння канстытуцыйных правоў і законных інтарэсаў грамадзян і юрыдычных асоб, павышэння эфектыўнасці работы дзяржаўных органаў, іншых упаўнаважаных органаў, да кампетэнцыі якіх адносіцца ажыццяўленне адміністрацыйных працэдур.

 

Закон прыняты Палатай прадстаўнікоў Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь у рамках паўнамоцтваў у адпаведнасці з пунктам 2 часткі першай артыкула 97 Канстытуцыі, адобраны Саветам Рэспублікі Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь у адпаведнасці з пунктам 1 часткі першай артыкула 98 Канстытуцыі. Палаты Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь пры прыняцці Закона дзейнічалі ў межах кампетэнцыі, прадугледжанай артыкуламі 97–100 Канстытуцыі.

 

На падставе выкладзенага Канстытуцыйны Суд прыходзіць да вываду аб тым, што па змесце норм, форме акта і парадку прыняцця Закон адпавядае Канстытуцыі.

 

Кіруючыся часткамі першай, сёмай артыкула 116 Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь, часткай другой артыкула 24 Кодэкса Рэспублікі Беларусь аб судаўладкаванні і статусе суддзяў, артыкуламі 103–105 Закона Рэспублікі Беларусь «О конституционном судопроизводстве», Канстытуцыйны Суд Рэспублікі Беларусь

 

ВЫРАШЫЎ:

 

1. Прызнаць Закон Рэспублікі Беларусь «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «Об основах административных процедур» адпаведным Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь.

 

2. Рашэнне ўступае ў сілу з дня прыняцця.

 

3. Апублікаваць рашэнне ў адпаведнасці з заканадаўчымі актамі.

 

 

Старшынствуючы –

Старшыня Канстытуцыйнага Суда

Рэспублікі Беларусь                                                                                                    П.П.Міклашэвіч